市人大常委会机关“学法讲堂” 第四讲
2020-06-04 09:33:57   来源：   评论：0 点击：

　　规范性文件备案审查研学体会

 

　　市人大常委会备案办主任  吴洲
 

 

　　一、规范性文件的概念

 

　　2013年9月26日湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》(以下简称《条例》)中所称的规范性文件，是指各级人民代表大会及其常务委员会作出或者县级以上人民政府发布的，涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，在本行政区域内具有普遍约束力并可反复适用的文件。

 

　　二、规范性文件备案审查的重要意义

 

　　（一）加强规范性文件备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点。

 

　　对规范性文件实行备案审查，是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一和维护人民群众合法权益的重要制度安排。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，均对规范性文件备案审查工作提出了要求。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，更是多次重申了规范性文件备案审查工作，进一步提出要继续“推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”

 

　　（二）加强规范性文件备案审查工作是人大常委会开展法律监督的重要手段。

 

　　规范性文件备案审查，是宪法赋予地方各级人大常委会的监督职权，是监督法规定的地方各级人大常委会的经常性监督方式，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务。也是新形式下完善人大监督制度，加强人大监督力度，增强人大监督实效的一项重要举措。

 

　　（三）加强规范性文件的备案审查是维护社会公平正义的现实需要。

 

　　规范性文件具有普遍适用性和反复适用性，行政部门制定的规范性文件集中体现了政府及其部门的管理要求，虽然绝大多数经政府集体讨论，但仍有一部分体现了政府及其部门单方面的意志。通过对规范性文件的备案审查，人大常委会可以将民意反映给政府及其部门，从源头上防止和避免出现损害社会公平正义的做法，更好地体现人民群众的根本利益，维护社会稳定。

 

　　三、规范性文件备案审查工作的要求和程序

 

　　为了加强规范性文件备案审查工作，维护法制统一，保障公民、法人和其他组织的合法权益，湖北省人大常委会于2013年9月6日通过了《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》，进一步完善了规范性文件备案审查工作中的各项制度，明确了规范性文件备案审查工作的职责分工和责任机制。

 

　　（一）规范性文件备案审查的基本要求。

 

　　规范性文件备案审查工作应当做到有件必报、有备必审、有错必纠。

 

　　县级以上人民政府发布的决定、命令、规定、细则、办法等规范性文件应当报送本级人民代表大会常务委员会备案。县级以上人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定等；乡、民族乡、镇人民代表大会作出的决议、决定等规范性文件应当报送上一级人民代表大会常务委员会备案。

 

　　人民代表大会常务委员会备案审查工作机构负责日常工作，人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构按照职责分工，承担相关规范性文件的审查工作。主要审查是否存在下列情形：超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；同法律、法规规定相抵触；同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触；制定违背法定程序。合理性审查标准则主要审查要求公民、法人或者其他组织遵守的行政措施明显不合理、不公平；其他不适当，应当予以撤销、废止或者修改的情形。

 

　　《条例》规定县级以上人大会常委员会应当将规范性文件备案审查工作纳入年度工作要点和工作报告。备案审查工作机构在每年第一季度要向本级人大常委员会书面报告上一年度规范性文件备案审查情况，并向社会公布年度规范性文件备案审查目录和审查情况。同时县级以上人大常委会要积极开展规范性文件备案审查宣传工作，建立和完善规范性文件备案审查的联系沟通、

 

　　人大代表参与、听证论证、信息共享等工作机制。

 

　　（二）规范性文件备案审查的一般程序。

 

　　1、报备程序。报备是启动审查的第一个环节，也是审查的前提和基础。《条例》第十条规定：“规范性文件制定机关应当将规范性文件自公布之日起三十日内报送备案。报送规范性文件备案，应当按照统一格式提交备案报告、规范性文件标准文本及其说明材料，并同时报送电子文本。规范性文件制定机关应当于每年一月底前，将其上一年度制定、修改和废止的规范性文件目录报送接受备案的机关备查。”这一规定明确规范性文件制定机关应将报备范围以内的规范性文件全部报备，无一遗漏。并且必须把规范性文件在规定报备的时间即自公布之日起三十日内报备。目录备案登记则有利于地方人大常委会全面掌握规范性文件变动情况，及时发现存在的问题，督促制定机关履行报备义务，同时为审查规范性文件打下基础。

 

　　2、接收、登记、转送程序。规范性文件由备案审查工作机构负责接收、登记，并按职责分工，分送有关人大专门委员会和常委会工作机构，这是备案程序的关键步骤。《条例》第十一条规定：“备案审查工作机构对报送备案的规范性文件统一接收登记并提出办理建议，按照相关程序和职责分工及时转送人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会工作机构进行审查。”

 

　　3、审查程序。审查程序是接受报送备案的人大常委会根据法定职权对接收的属于审查范围的规范性文件的合法性和合理性进行实质判断的程序。《条例》第十二条规定：“人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查工作中，可以通过召开座谈会、论证会、听证会、联合审查会和书面征求意见等形式，广泛听取意见。人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查规范性文件工作中，需要了解相关情况的，规范性文件制定机关应当按照要求说明情况或者提交补充材料。”

 

　　4、审查处理程序。审查处理程序是人大常委会对规范性文件审查后视不同情况进行处理的程序。《条例》第十三条规定：“人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构应当自收到规范性文件之日起三十日内提出书面审查意见。人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构经过审查，认为规范性文件存在本条例第九条所列情形之一的，应当向规范性文件制定机关提出建议修改或者废止的初步审查意见，由备案审查工作机构交规范性文件制定机关办理。规范性文件制定机关应当自收到初步审查意见之日起三十日内，书面向备案审查工作机构告知是否修改或者废止的意见，并说明理由。备案审查工作机构自收到书面意见之日起七日内向提出初步审查意见的人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作机构予以反馈。” 《条例》第十四条规定：“规范性文件制定机关认为规范性文件需要修改或者废止的，应当自告知备案审查工作机构之日起三十日内自行修改或者废止。规范性文件制定机关应当将修改后的规范性文件或者废止的规范性文件名称向社会公布，并按本条例有关规定报送备案。”

 

　　5、撤销程序。 撤销程序是人大常委会对规范性文件制定机关拒不修改或者废止的规范性文件予以撤销的程序。《条例》第十五条规定：“人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构认为规范性文件制定机关提出的不予修改或者废止的意见不当的，人民代表大会专门委员会可以提出撤销该规范性文件的议案，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议；常务委员会工作机构、备案审查工作机构可以提出撤销该规范性文件的建议，报经常务委员会主任会议研究，常务委员会主任会议认为必要时可以提出撤销该规范性文件的议案，提请常务委员会会议审议。”第十六条规定：“人民代表大会常务委员会对撤销规范性文件的议案进行审议时，规范性文件制定机关可以书面陈述意见，并应当派人到会听取意见，回答询问；人民代表大会常务委员会会议经过审议，认为应予撤销的，应当作出撤销该规范性文件的决定并向社会公布。”

 

　　6、审结归档。《条例》 第十八条规定：“审查工作终结后三十日内，人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作机构应当将办理结果和相关材料交由备案审查工作机构统一归档。”

 

　　（三）人民法院、人民检察院的文件审查。

 

　　《监督法》未将地方“两院”的相关文件列入规范性文件备案审查的范围，因此《条例》没有将人民法院、人民检察院相关文件列入报送备案的范围，但对其监督作了规定并将其纳入了审查范围。《条例》第二十一条规定“国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为人民法院、人民检察院在审判、检察工作中制定的涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，具有普遍约束力并可反复适用的文件存在本条例第九条所列情形之一的，可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出审查建议，备案审查工作机构应当接收登记，对审查建议进行研究，必要时提出办理建议，交由人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构进行审查。”

 

　　（四）政府所属部门和机构的文件审查。

 

　　《条例》对政府所属部门和机构的一般性文件也提出来审查要求，第二十二条规定“人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构发现本级人民政府所属工作部门和机构制定的文件存在本条例第九条所列情形之一的，应当提出审查意见，报经常务委员会主任会议同意后，转本级人民政府法制工作机构办理，并要求六十日内报告办理结果；发现本行政区域内其他国家机关或者不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关以及具有社会管理职能的其他组织的文件存在本条例第九条所列情形之一的，由备案审查工作机构提出办理意见，报经常务委员会主任会议同意后，可以向有关机关提出或者通过上一级人民代表大会常务委员会向制定机关的上一级主管部门提出处理建议。”

 

　　（五）规范性文件备案审查的责任追究。

 

　　《条例》对迟报、漏报、瞒报的规范性文件制定机关及其责任人员，在其没有依照条例履行相关职责时，规定了相应的纠错机制和责任追究制度。《条例》规定如发生上述问题，制定机关应当按通知要求限期报送或者补充报送，逾期仍不报送的，将责成制定机关作出说明并限期改正、对相关责任人员给予批评教育。拒不报送的，由备案审查工作机构应提出处理意见，经常务委员会主任会议决定后，责令其限期改正并作出书面检查，同时建议对相关责任人员依法给予行政处分。《条例》同时规定承担规范性文件备案审查的工作人员未按照规定履行职责的，将根据实际情况给与责令改正、批评教育直至行政处分。